论环境行政公益诉讼的提起主体之延展

邢子豪  上海大学法学院（上海200444）

【摘要】检察机关是我国环境行政公益诉讼的唯一的提起主体，采取此种一元模式，不论在实践中还是在理论上，都存在一定的问题。将主体延展至社会组织，具有必要性和可行性。参考与借鉴域外国家与我国民事公益诉讼之做法，应当从检察机关与社会组织顺位设计与社会组织提起环境行政公益诉讼程序保障入手，完善我国环境行政公益诉讼制度。

【关键词】行政公益诉讼；环境行政公益诉讼；延展

20世纪末，我国关于行政公益诉讼的理论讨论与诉讼实践蔚然成风，学者们对行政公益诉讼于我国扎根之可行性展开激烈探讨，直至2017年《中华人民共和国行政诉讼法》25条第4款的增加，结束了检察机关提起行政公益诉讼无法可依的状态。2018年3月，两高出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起公益诉讼并对行政公益诉讼活动中的若干问题做出回应。至此，行政公益诉讼制度在我国初步建立。纵观当前环境法规范密度与数量具有相当规模的情况下而环境执法的实践效果并不显著的现象。为促使环境主管机关确实地负担起权责，环境行政公益诉讼制度需通过环境保护法律规范与实践操作等予以逐渐细化。本文欲限缩在环境行政公益诉讼，展开对比研究分析，探讨制度构建，以期为环境行政公益诉讼实务操作及发展提供些许帮助，供我国在环境行政公益诉讼制度上探讨之参考。

一、检察机关提起环境行政公益诉讼之局限

我国《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条对行政公益诉讼作出了原则性规定，明确了检察机关提起环境行政公益诉讼的法律依据。公益组织或者非利害关系之个人不能提起环境行政公益诉讼。然而在实践中，检察机关作为唯一提起行政环境公益诉讼的主体，无论在理论上，还是实践中，都存在一定的问题。

（一）实践中的问题

第一，案多人少，民事行政检察部门负责公益诉讼工作，但在试点工作前已面临案件数量过多而人手不足的困境。在制度建立初期，起诉工作仅限于公益受损严重的地区，未能覆盖更广泛的公益领域。如果检察机关无法同时应对更多公益事务，那么今后开拓行政公益诉讼领域、扩大公益保护范围的前景将不容乐观。第二，有限案件线索来源，不利于全面保护公益：检察机关获取公益诉讼案件线索的渠道相对有限，除了“两法衔接平台”外，其他渠道不够稳定，导致案件线索的发现不够全面。一些领域中隐蔽的线索往往被忽视，对广泛保护公益事业不利。许多案件线索甚至只有在媒体曝光和舆论关注后才引起检察机关的关注，这使得公益保护的有效性存在滞后，无法充分发挥公益诉讼的监督作用。

（二）理论上的问题

第一，偏窄的主体范围背离现代行政公益诉讼之目的。观察行政诉讼原告资格理论和制度的发展，从全球和历史的视角来看，我们可以看到经历了由严格到宽松的变化过程，而我国也不例外。行政公益诉讼作为保护公益、促进政府依法行政的手段，超越了一般行政诉讼原告资格标准，其原告资格标准应更为宽松。然而，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中排除了那些没有直接利害关系且无法提起诉讼的公民、法人和其他组织的可能性。这种以“直接利害关系”为标准的做法不仅与行政诉讼法的发展趋势相悖，而且本身也难以自圆其说。因为检察机关与受损害的公共利益之间也没有直接利害关系，法律也没有为具有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起行政公益诉讼预留空间。第二，检察机关垄断环境行政公益诉权不利于权力制约。检察机关提起环境行政公益诉讼以对违法行政行为进行监督，体现了权力制约的分权制衡思想。在这种情况下，权力在其固有范围内运作，但由于公民个人缺乏直接利害关系，在公权力对公共利益造成损害时无法及时出面。然而，考虑到行政公益诉讼制度，我们需要思考一个问题：如果检察机关垄断行政公益诉权并监督行政机关，那么谁来监督检察机关呢？这引发了对权力制衡和监督机制的思考。